孙天琦|文
中国人民银行金融消费权益保护局副局长
目前我国金融体系大的缺陷之一是金融机构行为风险管理不足，监管部门行为监管与消费者保护不足，工作中造成的被动和潜在风险不容忽视。应该建立我国独立的金融业行为监管与消费者保护机构，强化行为监管工作体系，加强金融消费者、投资者保护。
一、英国之后，南非正在走向新的金融监管体制
（一）南非现行金融监管体制
南非现行金融监管的制度安排涉及多个政府机构、若干个监督委员会以及行业自律组织。具体包括：南非储备银行（South African Reserve Bank, SARB）下的银行监督部（Bank Supervision Department, BSD），负责对银行业进行监管；财政部（National Treasury）下的金融服务理事会（Financial Service Board, FSB），负责对大多数非银行业金融机构和证券市场进行监管。1998年通过的《医疗计划法》在卫生部下设立医疗计划委员会（Council for Medical Schemes, CMS）负责监管医疗计划。2005年通过的《国家信贷法(National Credit Act)》在贸易和工业部下设立国家信贷监管机构（National Credit Regulator, NCR）负责监管南非信贷行业。
（二）南非新金融监管框架：世界又多一个“双峰”
次贷危机后，南非金融监管体制的改革不仅吸取了次贷危机的直接教训，而且还考虑了提高金融业的安全性和稳健性，维护金融稳定，保护金融消费者和确保金融服务便捷、有效和廉价等更广泛的政策目标。2011年，南非财政部出台政策文件《以更安全的金融业更好地服务南非》（A safer financial sector to serve South Africa better），提出在南非采用“双峰”监管模式，标志着对过去分业监管模式的根本性改革。
南非财政部于2013年公布其金融业立法草案，以在南非实施“双峰”监管体制，该草案历经两轮征求意见和修改，于2015年10月提交国会。该草案的主要内容有：
1、该草案提议由南非储备银行负责维护金融稳定，并由其在发生或可能发生系统性风险时负责进行处置。
草案建议成立一个金融稳定监督委员会（Financial Stability Oversight Committee, FSOC）和一个金融部门应急论坛（Financial Sector Contingency Forum, FSCF），以协助南非储备银行监控金融体系的风险，维护金融稳定并应对金融危机。
金融稳定监督委员会的主要目标是协助南非储备银行实施其与金融稳定相关的法定职能，促进金融监管机构和南非储备银行在有关金融稳定事务上的协调与合作。其成员包括：南非储备银行行长和负责金融稳定事务的副行长、审慎监管局首席执行官、金融市场行为监管局总监、国家信贷监管机构首席执行官、国家财政部总干事（Director-General）、金融情报中心（Financial Intelligence Centre）主管以及由南非储备银行行长任命的其他人选。
金融部门应急论坛由南非储备银行行长成立，其主要目标是协助金融稳定监督委员会识别潜在的系统性风险，并协调适当的计划、机制或结构以缓解这些风险。其成员包括：一位由南非储备银行行长指定的副行长（担任主席），其他金融监管机构的代表以及由主席确定的其他国家机关和金融机构及相关组织的代表。
金融稳定监督委员会和金融部门应急论坛由南非储备银行提供行政支持和其他资源（包括经费）以保证其有效运行。
2、在微观审慎监管方面，草案建议在南非储备银行内部新成立一个审慎监管局（Prudential Authority, PA），负责银行、保险公司和大型金融集团、金融市场（如约翰内斯堡证券交易所JSE等）和支付系统等金融基础设施的微观审慎监管，即负责银、证、保的微观审慎监管（和改革前相比，央行增加了对证券、保险的审慎监管）。
审慎监管局在南非储备银行的管理下运行，其目标是促进和提高金融机构和金融市场基础设施的安全性和稳健性，以保护金融消费者，防范金融风险，并协助维护金融稳定。审慎监管局首席执行官（Chief Executive Officer）由南非储备银行行长指定的一位副行长（负责金融稳定的副行长除外）担任。一个由南非储备银行行长、审慎监管局首席执行官，以及南非储备银行其他副行长组成的审慎监管委员会（Prudential Committee）负责对审慎监管局进行监督，以确保其有效运行。
3、在行为监管和消费者保护方面，草案建议新成立一个金融业行为监管局（Financial Sector Conduct Authority, FSCA），负责行为监管和保障金融消费者的权益。
金融业行为监管局独立于南非储备银行，其目标是提高南非金融体系的效率和诚信，保护金融消费者，促进金融机构公平对待金融消费者；同时向金融消费者和潜在的金融消费者提供金融教育服务，普及金融知识，提高金融消费者的金融素养以帮助他们做出稳健的决策，并协助维护金融稳定。
金融业行为监管局负责对几乎所有各类金融机构进行行为监管（和改革前相比，央行对银行业的行为监管职能被分离出去了）。金融业行为监管局有一位总监（commissioner）和二到四位副总监（deputy commissioner），总监和副总监都由财政部长任命。
和英国类似，行为监管保持独立，没有纳入央行框架下。
4、在监管机构的沟通、协调和合作机制方面，草案建议成立金融监管机构联席会议（Council of Financial Regulators, CoFR）和金融部门内阁成员联席会议（Financial Sector Inter-Ministerial Council, FSIMC），以促进新成立的两个局之间，以及它们和其他金融监管机构及南非储备银行间的协调与合作。
金融监管机构联席会议的职责是促进不同金融监管机构之间的协调与合作，促进其组成机构的高层人员探讨并知晓他们共同关心的问题，包括采取的战略方向，了解并应对来自国内和国际的挑战。其成员包括：国家财政部总干事、贸易和工业部总干事、卫生部总干事、审慎监管局首席执行官、金融市场行为监管局总监、国家信贷监管机构首席执行官、医疗计划委员会首席执行官、金融情报中心主管、国家消费者委员会（National Consumer Commission）总监、竞争委员会（Competition Commission）总监、南非储备银行负责金融稳定事务的副行长以及由财政部长决定的任何国家机关和其他组织的负责人。金融监管机构联席会议及其下属工作组和小组委员会由金融市场行为监管局负责提供行政支持和其他资源（包括经费）。
金融部门内阁成员联席会议的目标是通过提供一个讨论和审议共同关心的问题的论坛，以促进负责金融监管相关政策制定的内阁成员间的合作。其成员包括财政部长和负责消费者保护和信贷事务、卫生事务及经济发展事务的内阁成员。
正如南非专家总结的，走向“双峰”，加强金融消费者保护是其本次改革的核心之一。
二、对个体消费者保护的强调是社会文明进步的体现
没有消费者，就没有交易。没有交易，就没有市场。回溯历史，物物交换时期、手工作坊小商品经济时期，消费者与生产者的博弈地位基本对等，势均力敌，消费者保护问题并不十分突出，供求双方自由搏杀，市场机制自由调节，政策取向可以自由放任。
当手工作坊小商品生产发展到社会化大生产，市场结构从自由竞争发展到垄断竞争、寡头垄断，及不断加深的全球化分工和竞争对社会化大生产的深化、对市场结构垄断竞争格局的强化，加上市场具有的信息不对称、外部性等因素，完全改变了消费者与经营者博弈的均势地位，所以对消费者的保护越来越得到重视。
从立法思想的大脉络看，也在向保护个体消费者这个方向上扩展和深化，这成为社会文明进步的体现。一是平等原则经历了由近代民法的形式平等到现代民法的实质平等的转变。18、19世纪的商品经济下，近代民法强调形式平等，给予实力差距不大的市场主体以同等保护。20世纪的社会化大生产下，消费者在与强大的企业集团交易中处于绝对劣势，故现代民法立足实质平等，对处于相对弱势地位的当事人以实质保障。二是合同法的理念也从契约自由发展到契约公平、契约正义。契约自由，或曰意志自由原则，是民法及合同法的重要原则。但是，契约自由的实现有赖于双方法律地位的实质平等，没有一方将自己的意思表示强加在对方身上。在社会分工细化、生产日益专业化的背景下，个体消费者和经营者之间表面的法律人格平等掩盖了其实质的不对等，经营者可以凭借自身优势和专业知识，使消费者的真实意思表示得到抑制，以契约自由为名可能接受了不平等的权利义务内容。这样，法律开始更多地关注对契约公平的保护，即确保双方当事人在自由订立契约时，不得使契约的内容违反正义原则的要求。
金融市场上，消费者与金融机构的博弈地位相差更加悬殊，消费者专业知识、财力、集体行动的能力等等远不如金融机构。行为经济学的研究也发现，消费者具有系统性、可预测的行为偏差，新古典经济学 5 个重要的基础性假设（完全理性、完全信息、效用最大化、偏好一致性以及自利性假设）与现实不符，金融机构会利用消费者的行为偏差谋利，这时市场竞争可能很激烈，但竞争不是有效的。一般情况下，市场机制可以提供一种有效的保护，比如市场竞争机制就是对消费者的一种保护，但是由于存在市场失灵，市场提供不了完全的保护。
有鉴于此，需要政府介入，建立有效的金融消费者保护体系，对市场进行有效的监管，纠正市场失灵。行为经济学还提出要重视从更深的层次纠正消费者行为偏差，校正市场失灵。政府介入，有利于保护消费者，保护机构，保护市场，但是政府也不是万能的，也要防止政府监管失灵。
监管保护也需要掌握好一个平衡，促进消费者树立“收益自享，风险自担，为自己决策负责”的意识，防止由于过度保护而诱发道德风险和逆向选择，否则对市场也是一个灾难。
历史上多次金融危机证明，工商企业（非金融企业）贷款质量的大面积恶化能够导致金融风险，2008年次贷危机又证明，个人贷款质量的大面积恶化也能够导致金融风险。从监管方面看，次贷危机后的反思中也发现国际上金融监管部门注意力容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）。金融机构对行为风险的管理也漏洞百出。危机后，各国金融监管部门对审慎监管和行为监管的关系处理地更加平衡。辩证地讲，审慎监管与金融消费者保护（行为监管）既有互补性，也有冲突的可能。实践中两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度地发挥两者之间相互促进和相互补充的作用。对两者关系的不同认识，导致了各国不同的金融监管改革思路。
党的十八届四中全会决定指出，依法保障公民权利，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权等各项权利不受侵犯，保障公民经济、文化、社会等各方面权利得到落实，实现公民权利保障法治化。
需要结合我国实际，建立我国独立的金融行为监管暨金融消费者保护的机构和工作体系，加强金融消费者保护。
三、金融业的行为监管、消费者保护和审慎监管的几个概念
1、审慎监管。审慎监管是监管当局为了防范金融机构的个体风险，维护金融体系稳定，制定资本充足率、资产质量、贷款损失准备、风险集中度、流动性、证券公司清偿能力、保险公司偿付能力等审慎指引，定期组织现场检查，监测、评估风险状况，及时进行风险预警和处置，维护金融稳定。
显然，审慎监管也是对存款人和其他客户合法权益的保护。
2、行为监管。行为监管指的是监管部门对金融机构经营行为的监督管理，包括信息披露要求、反欺诈和误导、个人金融信息保护、反不正当竞争；打击操纵市场和内幕交易；规范广告行为、合同行为和债务催收行为；促进弱势群体保护；提升金融机构的诚信意识和消费者的诚信意识；消费争议解决等。通过制定相关规则，建立现场检查和非现场监管工作体系，促进公平交易，维持市场秩序，增强消费者信心，确保金融市场的稳健运行。
3、行为监管和金融消费者保护。行为监管和金融消费者保护在很多语境下被等价使用或者替换使用。严格来说，二者不是等价的概念。金融消费者保护，是通过监管部门的监管，规范金融机构经营行为，减少消费者在购买任何金融产品和接受相关服务过程中面临的风险和危害。
从工作内容看，金融消费者保护是行为监管工作的一部分，行为监管外延更宽。行为监管既规范金融机构和自然人消费者之间交易时的行为，也规范金融机构之间、金融机构与非金融企业之间交易时的行为。例如，操纵同业拆借市场利率、操纵汇率、反洗钱等属于行为监管的内容，超出了消费者保护的范畴。当然，行为监管的大量工作是属于金融消费者保护方面的工作。
4、名称背后的故事。英国金融监管改革中，“金融行为监管局”没有命名初期提议的“金融消费者保护局”，主要是考虑到叫做金融消费者保护局太有倾向性和立场。香港金融监管局危机后成立的Conduct Department，翻译为“操守部”，没有翻译为“行为”部，一种观点是认为“操守”的要求比“行为”要高。
5、关于行为经济学（Behavioral Economics）和行为监管（conduct supervision and regulation）。行为经济学，研究的是个人的行为特点，该理论试图对新古典经济学提出挑战，主要研究消费者个体行为不完全符合新古典经济学假设的行为特点，发现消费者具有违背完全理性的行为偏差、偏好不一致的行为偏差、违背效用最大化的行为偏差以及有限注意力导致过多信息成为负担等，这些偏差是系统性的、可以预测的，需要政府介入以纠正消费者的系统性行为偏差，从更深的层面上纠正市场的失效。可以看出，行为经济学主要是研究个人的行为，行为监管则主要针对机构的行为，当然其中也必然涉及消费者的个人行为，所以行为经济学是行为监管的理论支持之一，但并不是行为监管的唯一理论支持。泰勒的“代表理论”等一般监管理论也可以应用于行为监管。
四、“相生”还是“相克”：行为监管与审慎监管的关系
1、审慎监管和行为监管的比较。（1）风险分析的主要工具不同。审慎监管主要是通过诸如资本充足率、动态拨备率和流动性比率等大量的监管指标，分析金融机构是否稳健。行为监管主要通过发布行为准则和产品准则，对金融机构的服务行为和金融产品进行规范和干预，往往需要进行调查取证、查封冻结、法律剖析、纠纷数据库分析、暗访等。（2）知识结构要求不同。前者以风险专家、财务专家、金融工程专家为主，侧重于金融风险分析防范，数据分析多，逻辑性强，很多环节可以标准化处理。后者以律师为主，侧重于法务工作，直接面对消费者的事务多，一事一策，更多需要判断，而且同一个案例，不同的人判断结果不一样，很难进行标准化处理。（3）工作侧重点不同，审慎监管的工作重点在金融交易的供给方，而金融消费者保护的工作重点在金融交易的需求方。比如：资产负债期限错配、货币错配在资产价格波动、汇率变动中导致较大损失，审慎监管部门要求增加资本，这是为了确保机构稳健，当然也会起到保护消费者的作用，但是此类工作不直接针对和消费者的具体交易事项，也不直接面对消费者。金融消费者保护重点在直接保护金融交易中的需求方，维护的是需求方的合法利益。由于其立足于特定的交易行为，所以行为监管中的金融消费者更突出个体含义，保护作为个体消费者的财产安全权、公平交易权、平等对待权、自主选择权、信息知情权、人身安全权、获得尊重权、金融隐私权等各项合法权利。这些权利是消费者的一般权利在金融交易中的具体表现。（4）工作对象有差异。前者主要与金融机构打交道，主要是“监管者—金融机构”的双边关系，工作对象数量有限，后者除了与金融机构打交道，很多监管部门还要与消费者打交道，主要是“监管者—金融机构—消费者”三方关系，要“给消费者办事”，工作多呈现出个体化、单独化、个性化特点，工作对象往往变动不居，数目众多。（5）两者工作难度都很高，但是难度的表现方式不一样。审慎监管指标是否达标，判断标准很明确，更需要把握好边界和具备良好的监管艺术。而行为监管中，金融机构的一些经营行为，合法合规与否很多时候判断起来很难。即使合法合规了，可能又不尽合情合理，判断很难标准化。审慎监管中，可以突出重点，分类监管，可以根据重要性分类处理，而行为监管往往涉及具体的消费者个体切身利益，每一机构、每一个人都要重视，群体性的纠纷要及时处理，个案也要及时处理。审慎监管指标对金融机构形成的约束，更多体现在中观层面、宏观层面；而行为监管的准则、要求，需要金融机构从高管到交易员、乃至一线柜员的每一笔交易、甚至说每一句话时都要严格执行相关规定。
2、“相生”：审慎监管和行为监管的统一性。（1）有效的审慎监管本身是对金融消费者权益的有效保护。如果审慎监管失效，金融机构资产质量恶化，经营失败甚至破产清算，金融消费者的利益也将严重受损。（2）有效的行为监管、有效的金融消费者保护可以体现到各项财务指标进而体现到各项审慎监管指标之中。有效的行为监管能够把风险管理、风险监管甚至金融稳定的关口大大前移。（3）有效的行为监管可以提高金融消费者的行为理性，提高其金融素养和风险防范意识及能力，增强其对金融市场的信心，这是维护金融市场稳定和金融机构稳健经营的基石。
3、“相克”：审慎监管和行为监管的对立性。（1）立场冲突。前者以金融机构为核心，重在风险防范，重在确保金融机构稳定；后者以消费者为核心，重在保护消费者权益。英国经济学家泰勒将审慎监管和行为监管之间的差异形象地描述为审慎监管类似于医生，其职业习惯促使他们在发现病因后努力加以医治，而不是对当事人严肃问责；而行为监管更像是警察，倾向于对违纪行为立即处罚。（2）严格的行为监管、对侵害金融消费者权益行为的重罚短期内可能会恶化审慎监管指标。比如：因为行为风险管理懈怠、行为监管缺位，一个次贷产品销售很好，短期内极大改善金融机构财务指标，进而使审慎监管指标非常好看并很好地满足了监管要求，但是行为监管部门发现产品销售中有大量的误导和欺诈，也会介入调查，进行重罚，这就会影响审慎监管指标。这一点也是英国成立FCA过程中的一个担心。（3）审慎监管工作保密性要求高，工作在监管者和金融机构之间进行，工作的封闭性较强。行为监管需要和消费者打交道，工作的开放性、透明度更高。
4、行为监管或者金融消费者保护有效性不足成为次贷危机的主要原因之一。实践中，需要妥善处理审慎监管与金融消费者保护（行为监管）之间的关系。一旦处理不当，往往会忽视某一方面，不仅会产生微观上的风险问题，而且还会诱发一些系统性风险。
2008年次贷危机反映了监管部门容易局限在微观审慎监管，忽视宏观审慎管理和行为监管（消费者保护）；也反映了金融机构对行为风险的管理重视不够，漏洞百出，客户权益保护不足，个人贷款质量大面积恶化而诱发金融风险。
次贷危机前，美国关于金融消费者保护立法很多，金融监管部门分工也很明确，但是实际工作中忽视了金融消费者保护，更多资源投向了微观审慎监管，金融消费者保护不足成为次贷危机的主要原因之一：（1）个体消费者作为审慎监管工作目标的消逝性。从审慎监管理论看，审慎监管最终也是为了保护金融消费者的权益，但由于审慎监管立足于对机构监管，其保护的金融消费者是一个集体概念，而消费者保护有很多个体化、碎片化的工作，所以日常监管中，其对作为个体存在的消费者的保护也自然会弱化。结果就是，审慎监管部门主要看审慎指标，很多人认为审慎监管各项指标好，机构就稳健，消费者资产负债就安全，实际上，短期稳健的审慎指标背后，如果有大面积侵害消费者权益的行为，将严重威胁审慎监管指标的长期表现。在美国成立CFPB前后的论战中，参议院委员会报告称，次贷繁荣期间，监管机构与银行保持紧密联系，将银行的短期盈利作为金融机构安全稳健的一个关键指标；同时，为了获得大型金融机构的拥护，监管机构之间相互竞争，竞相放松监管标准，迎合、讨好金融机构，即出现“监管逐底”问题（Race to the bottom），导致监管套利；当超过13个州通过立法限制掠夺性贷款行为时，监管机构迅速制定一系列先发制人的规则阻止这些州对联邦牌照银行、联邦储蓄银行及其子公司适用这些法律等等。这些行为使得大型复杂金融机构成为破坏性信贷繁荣的主要催化剂，最终导致金融危机。（2）客观上不少国家金融监管部门的人力、费用等资源严重不足，导致审慎监管与行为监管之间必然存在对资源的竞争，结果往往是审慎监管优先，对行为监管投入的资源少。（3）工作对象的可对话、可沟通性方面，审慎监管和金融机构之间沟通循环往复，复杂术语沟通通畅，共同语言多，而金融消费者保护面对的工作对象除金融机构外，还有普通金融消费者，而且每次面对的消费者可能不同，很多消费者也欠缺金融知识，个别的还不理性、不讲道理、不易沟通。所以很多审慎监管者对金融消费者保护工作积极性不高，认为只接触金融机构“就够了”，消费者保护这个工作耗费资源很大，“太具体”、“很麻烦”，工作中没有必要接触“消费者”相关事宜。聪明一点的，姿态上、口头上还是重视消费者保护的。这样，越躲避行为监管，越难以积累行为监管的经验。（4）从工作对象对政策制定和执行的影响而言，金融机构是一个比金融消费者群体强大得多的利益集团，对监管政策、监管部门、监管人员的影响远大于金融消费者，如“监管俘获”理论的解释等等，而金融消费者群体作为一个利益集团，非常弱势。这一点也解释了相比较而言，为什么很多社会研究机构对金融消费者保护、对行为监管的研究受到市场的资助相对较少，导致相关研究不够。
这些原因，导致在一些国家金融消费者保护工作成为世界银行报告指出的“没人疼的孩子（Unwanted Child）”，监管部门金融消费者保护、行为监管弱化。
同样的道理，不少金融机构内部消费者保护、行为风险管理弱化，内部的行为风险管理部门、客户权益保护部门甚至合规部门成为弱势部门。
以上，正是美国次贷危机的主要诱因之一。所以，在平衡两者的关系中，关键是要重视行为监管，加强金融消费者保护。英国FCA的CEO Martin Wheatley指出，“从英美的教训看，哪个国家不重视行为监管，不重视金融消费者保护，金融危机就在前边等着……”。
审慎监管与行为监管（金融消费者保护）不能顾此失彼，两者之间必须寻求一种有机平衡，最大限度强化两者之间“互补”的关系，避免“冲突”的发生。
5、有效的行为监管：金融安全网的第四支柱。传统金融安全网框架主要有三大支柱：即央行最后贷款人、监管机构的审慎监管和存款保险制度。从以上的分析尤其是次贷危机的教训看，仅仅有这三大支柱是不够的，必须打造金融安全网的第四支柱：行为监管与金融消费者保护。
五、国际上行为监管的主要模式和趋势
1、“双峰”模式。根据世界银行对114个国家的调查，英、美等一些高收入国家设立了专门的金融消费权益保护机构，且这类模式的国家在逐步增多。
澳大利亚。澳大利亚是次贷危机前采用审慎监管与行为监管相互分离的“双峰监管”的典型：澳大利亚审慎监管局（APRA）作为一个审慎监管机构，监管银行、房屋互助协会、信用合作社、保险公司和大型养老金（退休养老金）。澳大利亚证券和投资委员会（ASIC）作为行为监管机构，负责澳大利亚整个金融体系（银行业、证券业、保险业）的市场健全和金融消费者保护。次贷危机后，澳大利亚没有陷入经济衰退和金融动荡，没有经历银行破产，甚至自始至终未出现任何濒临倒闭或者需要政府救援的金融机构，与其最早采取双峰监管模式有着密不可分的关系。荷兰也是类似案例。
英国。英国次贷危机后的金融监管改革中“抛弃”“金管会”模式，采用“双峰”模式：英格兰银行下设审慎监管局（Prudential Regulation Authority, PRA）负责微观审慎监管，同时在英格兰银行下成立金融政策委员会（Financial Policy Committee, FPC）负责宏观审慎管理、金融稳定。成立独立的金融行为监管局（Financial Conduct Authority，FCA）负责行为监管暨金融消费者保护。最终，形成了新的以强化中央银行职责（货币政策+宏观审慎管理+微观审慎监管）、行为监管独立为标志的新的监管体制。FCA行为监管的总体战略目标是确保市场良好运转，具体表现为三个操作目标：一是对消费者进行适度保护，二是保护和提升英国金融系统的诚信度，三是促进符合消费者利益的有效竞争。
为什么行为监管局没有像审慎监管局一样，以一个独立的局并入英格兰银行？如前文所述，审慎监管与行为监管的有统一性和对立性。行为监管除了与金融机构打交道，很多时候还要与消费者打交道，主要是“监管者—金融机构—消费者”三方关系，工作很多时候呈现出个体化、单独化、个性化、一事一策的特点，主体是律师的工作，这些不光与审慎监管差异很大，也与宏观经济、宏观政策离得很远，与央行文化差异也很大，这些决定了行为监管没有必要被纳入英格兰央行体系下。
美国。美国的金融监管体系不同于英国、澳大利亚，危机后的金融监管改革中，民主党、共和党以及相对应的政府干预学派、自由市场学派等不同力量激烈交锋，华尔街金融利益集团积极进行院外活动，最终支持方和反对方相互妥协，朝“双峰”模式走了半步，成立消费者金融保护局（Consumer Financial Protection Bureau，CFPB），主要负责100亿美元总资产以上的银行机构的消费者保护以及放贷机构、债务催收机构的消费者保护等（证券、保险以及100亿美元以下总资产的银行等领域由其他部门负责），开启了相对独立的行为监管模式。
根据世界银行的研究，行为风险会导致单个金融机构的声誉风险，甚至会损害整个行业的声誉和社会形象，侵蚀消费者对金融体系的信任、信心，也会影响股东权益，影响金融机构的盈利性，威胁到资本充足率，进而引发审慎监管的关注，所以国际上很多没有行为监管职责的审慎监管者也越来越关注行为风险。
2、“非双峰”模式。世界银行对114个国家的调查也显示，目前大多数国家由审慎监管当局负责金融消费权益保护，最为常见的模式是多家分业监管机构负责各自行业的金融消费权益保护工作。约四分之一的国家由金融监管当局与一般性消费者保护机构共同承担金融消费权益保护职能。
世界银行的研究报告也指出：虽然“双峰监管”模式有其很大优势，但低收入国家和小国家的审慎监管和行为监管由一个机构负责更具可行性。同时强调，由于审慎监管和行为监管的内在冲突，行为监管的政策制定一定要独立于审慎监管，在有详细的行为监管手册和足够的培训的前提下，行为监管可以由审慎监管人员来具体完成（World Bank，2013）。从这里也可以看出，还是显示了对审慎监管和行为监管的差异和冲突的担忧。